2021年中央经济工作会议首次提出创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，与能耗“双控”指标相比，碳排放“双控”不仅能精准控制碳排放，促进化石能源向可再生能源的转型，还能破解能耗总量刚性约束对产业发展的限制，通过碳排放“双控”之手，推动高耗能产业空间转移，并进一步促进东西部地区共同发展。
“双碳”目标下高耗能产业转移的必要性
高耗能行业产生的碳排放（包括间接排放）超过全社会排放的60%，推动工业结构调整，尽快实现高耗能行业的绿色低碳化转型是我国实现“双碳”目标的重点任务。但在转型节奏控制上，需要张弛有度，严防一刀切，一方面高耗能行业在我国国民经济中占有重要地位，是部分地区经济发展的支柱性产业，其产品也是各行业发展（包括新能源行业）的重要原材料；另一方面高耗能产业因具有显著的锁定效应和路径依赖效应，需要从顶层规划、实施机制、技术创新、生产理念等方面实施系统性变革，才能彻底扭转原有的发展惯性。因此，推进高耗能行业转型是一项系统性的长期工作，不可过快过激，避免对社会经济正常发展造成影响。
在路径选择上，由于我国高耗能行业碳排放大部分来自于化石能源利用，因此可再生能源替代是实现绿色低碳发展的关键。但我国可再生能源资源和工业发展存在空间错配：以风光为主的新能源主要分布在西部地区，工业则主要集中在东南沿海地区。考虑到新能源电力大规模远距离传输存在困难，因此将部分高能耗产业转移到可再生能源富集的西部地区是一个重要选项。实施产业西迁，高耗能行业可以采用提高可再生能源利用和参与省内绿电交易等方式降低碳排放，西部地区则有望破解可再生能源消纳难题，最终重塑工业格局，实现产业和可再生能源协同发展，降低东南沿海地区碳排放和碳达峰压力，促进西部地区将资源优势转化为经济优势等多重目标。
政策方面，相关国家文件已对高耗能行业西迁做出了具体指示。2022年1月，工信部、国家发改委等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》，提出：在满足产业、能源、碳排放等政策的条件下，支持符合生态环境分区管控要求和环保、能效、安全生产等标准要求的高载能行业向西部清洁能源优势地区集聚。西部地区有序承接东部地区产业转移，建设国家重要的能源化工、资源精深加工、新材料、轻工产品等劳动密集型产业、绿色食品基地，以及区域性高技术产业和先进制造业基地。上述要求为西部地区承接高耗能行业转移奠定了政策支持基础。
从可再生能源承载力来看，西部地区新能源装机容量和发电量均位居全国前列，以青海省为例，集中式光伏装机和光热装机均居全国第一，新能源成为第一大电源，2021年可再生能源装机占比超过90%，全省可再生能源发电量占比达到85.5%；发展规划方面，国家规划建设中的9个大型可再生能源基地中，有6个布局在西部地区。西部地区良好的可再生能源禀赋和发展规划将为高耗能行业的生产和降碳需求提供坚实保障。
从产业梯度转移来看，我国东西部之间经济发展差异巨大，发展不均衡情况较为突出。东部地区未来发展将以技术密集型的先进制造业为主导，而西部地区则以劳动密集型行业为主并逐步推动技术密集型行业发展。我国东西部之间存在的显著产业梯度是高耗能产业西迁的重要基础之一。
建立碳排放“双控”机制是促进产业转移的重要保障
“双碳”目标下，我国能耗控制工作的核心已逐渐由提高能源利用效率转向推动能源结构低碳化发展。但能耗“双控”立足点在于控制能耗总量与强度，对不同能源品种单位能耗排放强度差异性考虑不足，从而对碳减排的直接推动力度有限，也难以匹配碳减排目标下的产业西迁需求，主要原因如下：
一是现有能耗“双控”政策或限制西部承接产业转移的能力。我国的能耗“双控”分解目标主要根据经济社会发展水平、能源消费现状、节能潜力等确定，其中总量目标对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜，意味着经济发达的长三角和珠三角等地区获得的总量指标较多，而经济相对落后的西部地区获得的总量指标较少。在此情况下，可能出现西部地区具备承接高耗能产业转移的能源条件，但因能耗指标稀缺而造成无法承接的尴尬局面。
二是可能不利于整体能源转型进程。能耗“双控”的现有机制，虽然已考虑可再生能源不计入能耗总量控制，但实际上是能耗“双控”向碳排放“双控”的过渡方式，只有完全实现碳排放“双控”，才能实现产业发展、能源结构转型、碳排放控制要求三者之间的协同，才能促进更多企业自觉转移至西部地区以寻求更大比例、更低价格的低碳能源，从而提升西部地区可再生能源消纳能力，也提高企业的相对竞争力。
三是能耗“双控”考核与减排贡献存在不匹配情况。对于部分已经承接了高耗能产业的地区，实际上已经为降低碳排放做出了较大贡献，但仍可能出现能耗“双控”考核不达标的情况。以云南承接的电解铝产业为例，电解铝行业85%以上的碳排放来自于外购电力间接排放，因此电力清洁低碳化对于行业降碳至关重要。自2017年起，为实现产业绿色化发展目标，我国电解铝产业开始呈现“北铝南移”和“东铝西迁”特点，逐步向云南、四川、广西等水电富集区域转移，而云南承接新增产能最多，成为电解铝第一大省。My steel数据显示，截至2022年9月初，云南省电解铝建成产能561万吨，较2018年之前产能增长87%；运行产能521.8万吨，占全国总运行产能的12.8%。利用清洁电力生产电解铝的碳排放强度比利用火电生产降低约83.93%，同等建成产能规模下，在云南利用清洁电力生产的电解铝将减少约4900万吨碳排放，为降低全国电解铝碳排放做出了巨大贡献。但另一方面，电解铝产业的发展给云南省的能耗控制带来了巨大的压力，根据《云南省统计年鉴》，2020年云南全省规模以上工业综合能源消费量同比增长9.5%，其中有色金属冶炼和压延加工业贡献了2.4%，与电解铝产业息息相关的电力、热力生产和供应业贡献了4.1%，2021年上半年，云南因为能耗控制不力被被列入《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》“双红”区域，云南省面临的能耗控制困境一定程度上也映射出我国西部地区承接高耗能产业的共同现状：能耗控制目标与减排贡献无法完全匹配。
因此，为了推动高耗能产业西移，促进可再生能源发展和降低碳排放的目标，需设定既能区分能源环境属性，又能兼顾区域产业发展特点的碳排放“双控”政策。2021年中央经济工作会议首次提出创造条件，尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，标志着碳排放“双控”被正式确立为我国实现“双碳”目标，促进社会经济高质量发展的主要政策手段和重要制度保障。碳排放“双控”政策实施后，西部地区可依托丰富可再生能源及其零碳排放属性，获得更多可承接产业转移的低碳发展指标，一方面为企业降碳提供便捷可行及低成本的降碳方式，另一方面化解东部和西部地区各自面临的降碳与发展矛盾。
但需注意，由于高耗能产业的碳排放不完全来自能源活动，部分来自于工业生产过程，因此高耗能产业西迁后将出现碳泄漏和碳减排并存的情况。西部各地区在承接产业转移时，还需要制定科学的产业转移规划和操作细则，避免碳泄漏对承接省份碳减排工作造成压力。
措施及建议
1.明确控碳核心，尽快出台碳排放“双控”细则，
中央已经多次明确提出能耗“双控”向碳排放“双控”转变，但在转变方式和考核方式上还未出台操作细则，建议“十四五”阶段尽快构建碳排放强度为核心，碳排放总量为辅的碳排放“双控”制度，基于各地的经济、能源、人口等要素，采用自上而下或者自下而上的方式明确各地的控碳目标，为各地根据自身碳排放实际，合理规划发展目标及引导产业转移提供目标依据，也为各地制定碳达峰行动方案提供目标指引。
2.尽早推动两个“双控”机制实质性联动
为更好地实现碳排放控制和能源结构优化协同目标，需要尽早推动能耗“双控”与碳排放“双控”进行实质性联动。首先，打破壁垒，使能耗“双控”主管部门和碳排放“双控”主管部门能够尽快开展协同工作；其次，根据能耗“双控”现有规则，利用能耗“双控”已有执行成果，研究在碳排放“双控”考核中将可再生能源利用不纳入能源活动碳排放的具体细则；此外，明确“双控”政策转变的阶段任务重点和时间表，尽早为西部地区利用可再生能源的零碳属性优势承接产业转移奠定准入条件。
3.加强政策间的协同性，制定科学的产业转移规划
虽然已有明确政策支持高耗能行业向西部地区转移，但在实际操作中因为环保、安全等原因，高耗能产业转入西部地区还存在一定的障碍，为提高产业转移的落地率，各地在执行高耗能产业转移时，需注重各项政策要求间的协同性，如在环境影响评价中对原有的减污要求和新增的降碳需求进行合理考虑，给予本地发展基础和需求对项目进行综合的可行性论证，而非执行简单的“一刀切”管理。建议：一是结合自身条件和产业发展一般规律，借鉴产业转移省份的成功经验，制定科学的产业转移规划，降低产业转移碳泄漏和环境污染风险；二是严格执行产能置换规则，推动落后和低端低效产能退出，为承接合规优质项目腾出发展空间；三是基于市场准入负面清单、三线一单等政策文件要求，对承接产业的生产工艺、污染治理、降碳措施、能效指标进行限制，同时加强项目投产事后监管；四是加快产业配套设施建设，并对优质的龙头转移项目提供财政、金融、税收等支持，优化产业转移落地营商环境。
4.探索环境损益计入，推动省间碳减排转移支付
西部地区在承接更多的高耗能产业转入的同时，还将承担一定的非能源活动碳排放及污染排放，造成一定的生态损失。随着西部地区承接产业转移趋势的加强，可考虑将相应的生态环境损益纳入项目评价管理体系中，使环境成本在产品价格中得以充分体现。此外，尝试探索省间碳排放补偿机制，利用碳排放转出省份与碳减排省份的横向价格补偿，东部地区以经济优势缓解减排压力，西部地区则通过横向碳减排转移支付实现生态优势向经济优势转变，实现东西部地区共同发展共同富裕的目标。
